이 글은 고려대학교 일반대학원에서 ‘북한 역대 최고지도자의 현지지도 특성 연구’(지도교수 : 유호 열)로 지난 2월 25일 ‘정책학 박사학위’를 취득한 본지 발행인 겸 대표인 박정하의 논문을 요약·정리한 것으로, 앞으로 10회에 걸쳐 특별연재할 예정입니다. 북한의 최고지도자인 김정은 위원장의 통치행태 및 스타일에 관해 관심을 가지고 계신 독자 여러분들의 애독(愛讀)을 바랍니다. (편집자 주)

Ⅲ. 최고지도자의 현지지도 : 기원과 개념, 목적과 양태 1. 현지지도의 기원과 개념 북한에서 현지지도라는 것은 내각 총리나 국 무위원회 부위원장 등이 행하는 ‘현지료해’와는 매우 큰 차이가 있다. 즉 최고지도자의 현지지도 의 경우에 현지지도 이후 혜택 또는 처벌과 숙청 이 수반되지만, 현지료해는 현지지도에 비해 별 로 위험부담이나 처우개선이 동반되지 않는다. 즉 최고지도자가 전국의 방방곡곡에 대한 직접 적인 현지지도를 다 할 수 없는 상황에서 자신의 측근들을 보내 현지료해를 지시하고 제기된 내 용을 보고받는 형식으로 진행된다. 물론 간혹 한심하고 민심을 잃은 단위 책임자 들에 대한 처벌은 최고지도자의 승인을 받아 이 루어지기도 하지만, 현지지도와 현지료해는 현저 한 차이를 보인다고 할 수 있다. 이런 점에서 현 지지도란 최고지도자가 군대·공장·기업소·협동 농장·기관·학교 등의 현장에 직접 찾아가 행하는 특유의 정책지도 활동으로서의 통치방식을 말한 다. 김일성과 김정일, 김정은으로 이어지는 북한 의 세습 지도자들은 현지지도라는 독특한 통치방 식을 통해 유일지배체제를 공고히 하고 체제안정 과 경제발전의 동력으로 활용해 오고 있다. 원래 현지지도는 말 그대로 탁상행정을 배격 하고 관계자가 직접 현지에 가서 사업실태와 문 제점을 파악하고 해결책을 모색하는 것을 의미 하기 때문에 현지지도의 주체가 김일성과 김정 일로 국한되는 것은 아니다.

그럼에도 불구하고 북한에서 현지지도라고 하면 김일성과 김정일· 김정은의 활동을 떠올리게 되는 것은 현지지도 가 수령의 영도를 우상화하는 수단으로 활용되 면서 용어 자체가 신성시되어 버린 때문이다.1) 북한에서 통용되는 ‘현지지도’라는 개념을 일반적으로 정의하면, “최고통치자가 군대, 공장, 기 업소, 협동농장, 기관, 학교 등의 현장에 직접 찾 아가서 하는 특유의 정책지도 방법이자 통치방 식”을 의미한다. 또 한편으로 현지지도는 “당의 지도와 인민의 결합을 높은 형태에서 가장 훌륭히 구현하게 하 는 령도방법”이라고 정의된다. 표면적인 의미로 보았을 때, 현지지도는 최고지도자가 현장방문 을 통해 현지의 인민과 직접적으로 접촉하면서 현지의 사정을 파악하고 이에 대한 올바른 사업 방향을 제시해 주는 지도방법이라고 정의할 수 있다. 현지지도는 해방 직후부터 경제부문의 생산 량 증대를 위한 수단으로서 처음 활용되었다. 공 식 문헌상에서 김일성의 현지지도가 최초로 실 시한 날은 1945년 9월 24일 평양 ‘곡산공장’으 로 기록하고 있다. 김일성의 현지지도와 관련해 서 널리 알려지고 있는 대중노선은 ‘천리마운동’ 과 ‘청산리방법’이다. 현지지도라는 용어는 처음 에 김일성의 공개적인 정책지도 활동에 국한된 표현이었으나, 1980년대 말에 접어들면서 김정 일의 활동에도 조심스럽게 사용되기 시작했다. 김정일의 현지지도는 후계자 시절 ‘실무지도’ 라는 이름으로 행해졌는데, 김일성의 현지지도 와 차별화하기 위한 것으로 여겨진다. 이는 북한 이 김일성 생전에 그의 리더십을 ‘유일영도체계’ 로, 김정일의 리더십을 ‘유일지도체제’로 구분했 던 것과 맥락을 같이 하는 것으로 볼 수 있다. 김 정일이 실무지도를 시작한 것은 1980년 10월 6 차 당 대회에서 후계자로 공인된 이후인 1981년 경부터로 알려져 있다. 김정일에 대해서 ‘실무지도’라는 말 대신 ‘현지 지도’라는 표현을 처음 사용한 것은 1988년 4월 부터이며, 그의 강화된 정치적 위상을 반영한 것이다. 김정일에 대해 현지지도라는 표현을 보편 적으로 쓰기 시작한 것은 김정일에 의한 실질적 인 통치가 시작된 1990년부터이다. 김정은의 경 우에는 2011년 김정일의 급작스런 사망으로, 곧 바로 2012년 최고지도자로 공식 등극하면서 현 지지도라는 표현을 사용하고 있다. 김정은체제의 출범은 신속하게 성공했지만 이 후 권력의 정당성 확립을 위해서는 안정된 리더 십의 구축과 경제발전이라는 두 가지의 과제를 안고 있었다.

이는 곧 김정은의 활발한 현지지도 로 나타나고 있으며, 김정일에 비해 횟수의 증가 와 함께 그 행태도 변화하고 있다. 북한의 현지 지도란 최고통치자가 현장에 직접 내려가서 행 하는 특유의 정책지도 방법을 말한다. 물론 어느 국가에서나 최고통치자의 현지시찰 은 정책운영과 통치행위에 있어서 중요한 의미 를 가지는 요소이다. 그러나 북한의 현지지도는 시찰과 비슷한 형태이지만, 그 이상의 의미를 가 진다. 즉, 최고지도자가 주민들을 직접 만나서 행하는 정책지도활동으로서 ‘은혜’를 베푼다는 특별한 의미로 제도화되어 왔다. 따라서 김일성 과 김정일, 김정은으로 이어지는 북한의 3대 세 습 지도자들은 현지지도라는 독특한 통치방식을 통해 유일지배체제를 공고히 하고, 체제안정과 경제발전의 동력으로 활용해 왔다. 이 점에서 현지지도에 대한 연구는 일반적으 로 공개되지 않는 북한의 정책사항을 분석할 수 있는 수단이 될 수 있으며, 최고지도자의 정세인 식과 정책방향, 관심사항, 통치행태 등을 이해하 는 근거가 될 수 있다. 2. 현지지도의 목적과 양태 북한은 최고지도자의 현지지도를 통해 사회주 의 경제건설과정에서 인민을 동원하고 통제했으 며, 권력추구와 리더십 형성의 과정으로서 역할 을 수행해 왔다. 현지지도가 달성하고자 하는 목 적은 크게 네 가지로 집약할 수 있다. 첫째, 구체 적 현실과 인민의 지향을 반영한 정책과 방침들 을 구상하고 작성하기 위해 실태를 정확하게 파 악하는 데 있다. 이는 당 관료와 기관간부들의 주관주의나 관료주의를 척결하기 위한 것이다. 둘째, 당의 노선과 정책을 대중들에게 이해시 켜 그들로 하여금 혁명과 건설에서 창조력과 자 각적 열성을 적극적으로 발휘하도록 하는 데 있 다. 따라서 현지지도는 대중운동인 ‘천리마작업 반운동’, ‘3대혁명 붉은기쟁취운동’ 등의 전개와 ‘평양속도’, ‘비날론속도’, ‘강선속도’ 등과 같은 ‘속도전’과 불가분의 관계를 가지고 있다. 셋째, 한 단위에 대한 구체적 지도를 통하여 혁 명과 건설에서 절박한 문제를 푸는 본보기를 창조 하고 이를 일반화하기 위한 것이다. 북한이 금과 옥조처럼 내세우는 ‘청산리방법’과 ‘대안의 사업체 계’ 등은 모두 이러한 모범화의 구체적 사례이다. 마지막으로 현지지도의 직접적 목적이라고는 할 수 없지만 그 부수적 효과로서 현지지도를 통 해 ‘어버이 수령’이라는 이미지 강화와 수령의 절대적 능력을 정당화시키는 데 있다. 열악한 도 로조건이나 교통수단에도 불구하고 방방곡곡을 찾아 지도한다는 것은 “인민의 생활을 친어버이 심정으로 보살피시는 자애롭고 영명하신 인민의 수령”임을 증명하는 좋은 근거이다. 따라서 현지 지도는 “인민에 대한 뜨거운 사랑을 지니시고 언제나 ‘인민행 렬차’를 멈춤이 없이 인민들 속으 로 들어가시는 숭고한 풍모를 집중적으로 보여 주는” 것으로 선전되며 수령은 “인민에 대한 사 랑의 최고 화신”으로 찬양된다.

또한 현지지도의 기본적인 목적 및 기능은 현 장의 실태와 민심의 파악, 생산현장의 근로의욕 고취, 인민의 조직 및 동원, 섬세하고 자상한 인 민의 지도자 이미지 강화, 수령의 절대적 능력 정당화 등으로 축약할 수 있다. 상징정치의 차원에서 현지지도를 조명해보면, 전국을 찾아 지도하는 수령의 자애로운 이미지와 혁명에의 열정·인민에의 사랑을 인민 속에서 펼 쳐내는 절대적 존재의 우상화가 현지지도를 통해 구축·강화되는 점에 초점을 맞출 수 있다. 특정 공 간에 대한 현지지도가 반복적으로 이뤄짐으로써 이와 같은 상징적 이미지가 강화되고 그러한 상징 이 공간에 자연스럽게 녹아들어간다는 측면이 북 한 상징정치의 한 단면으로 제시되는 것이다. 또한 현지지도의 동향에서 반복적·계속적으로 방문하는 장소를 통해 지도자의 정치적 행태를 파악할 수도 있다. 지도자는 현지지도를 통해 국 가주권의 가시적 영역을 중심에서 주변으로 확 산시키고, 추상적 국가와 구체적 개인을 연결시 킬 수 있다. 또한 사회 구성원은 현지지도 시행 시 구조화되어 있는 상징적 의례를 통해서 개인 과 지도자와의 관계에 의미를 불어넣을 수 있다. 현지지도를 사회주의 제도적 특성이 북한 사 회가 직면한 현실과 접합되고 융합되는 지점에 서 형성된 다양한 행위자적 대응방식의 결과로 보기도 한다. 최고지도자의 통치는 단순히 권력 만을 의미하는 것이 아니라 그러한 권력이 사회 전반에 어떻게 투영되는지를 의미하는 것이다. 즉, 북한 현지지도는 최고지도자(행위자)의 통치 수단(행위자적 대응방식)의 하나로서 북한 특유 의 정치적 합리성을 현지지도(행위)를 통해 강화 하고 재산출하는 것이다.2) 현지지도는 기간과 목적에 따라 정기, 수시, 집 중관리 현지지도로 구분될 수 있다. 먼저 정기 현지지도는 보통 2~3일, 길게는 15일 정도의 기 간이다. 도·시·군 등 지역 단위로 이루어지며, 주 로 해당지역의 전반적인 사업을 포괄하여 이루 어진다. 주요 목적은 해당 연도의 수립된 경제계 획 및 당의 정책방향을 강조하는 차원에서 정책 취지에 부합하는 지역을 방문, 지도한다. 정기 현지지도는 먼저 해당 지역 내의 산업부 문 및 농업생산부문 등을 시찰하며 여기서 제기 되는 문제점 및 과업들은 도당 및 군당 확대회의 나 도(道)내 당·국가기관·사회단체 일꾼들과의 연석회의에서 논의된다. 이 과정에서 해결방안, 향후 목표나 과제 등이 제시되고, 이는 현지교시 로 각 지역으로 전파된다. 대체로 전국적인 모 범이 창출되는 경우가 많으며, 연초에 평안남도 에서부터 시작되어 각 도(道)로 이어지는 양상을 보이고 있다. 수시 현지지도는 통상 1~2일 정도의 기간이 소요되며, 특정 지역 내 생산단위를 수시로 검열 하는 데 있다. 따라서 정기 현지지도에서 행한 지역 및 생산단위에 수시로 방문하여 사업의 진 행 정도와 문제점 등을 검열하고 여기서 드러나 는 문제점들을 해결하는데 주된 목적을 두고 있 다. 또한 생산을 독려하며 사업진행 속도를 다그 치기 위해서도 이 방법이 시행되는데 지금까지 북한에서 실시된 많은 부분의 현지지도가 이것 에 속한다고 볼 수 있다. 집중관리 현지지도 역시 1~2일 정도로 이뤄지 며, 전체 경제부문의 문제가 발생했거나 특정부문 의 사업이 중요하다고 판단될 때 시행된다. 주 목 적은 특정 부문의 애로사항 해결과 주요정책이나 결정을 시행하기에 앞서 목적을 설득하기 위한 선 전적인 목적에서도 실시된다. 따라서 결정된 정책 시행 전에 해당 단위나 부문의 현지노동자나 주민 들을 만나서 설득과 선전이 주요한 목적이다. 현지지도를 범위로 분류해 보면 지역단위 현지 지도와 생산단위 현지지도로 구분할 수 있다. 지역 단위 현지지도는 기간은 보통 2~15일 정도이며, 주로 도·시·군 단위의 지역을 집중적으로 지도하 는 경우이다. 1년에 5~9개 도·시·군 등을 비교적 장기간 포괄적으로 지도하는 방식이다. 이 경우 지 역 내의 주요 산업부문을 골고루 지도하고 현지 해 당 당위원회를 소집, 현지지도에서 나타난 사업의 문제점과 성과를 평가하는 경우가 일반적이다. 생산단위 현지지도는 1~2일 정도가 보통이며, 규모 면에서 특정 공장, 기업소, 협동조합, 건설 장 등에 한정된다. 생산단위 현지지도는 주로 특 별히 관심을 갖는 공장, 기업소, 협동농장, 건설 장에 대한 사업수행 정도 등을 파악하기 위해 방 문하는 경우이다. 이 경우 특정 단위에서 발생한 문제점을 시급하게 지도할 필요가 제기되었을 때 조사과정이 없이 지적사항이나 해결책이 현 장에서 직접 제시된다. 북한에서 현지지도가 어떻게 이루어지는지 그 양태를 살펴보면 다음과 같다. 북한의 현지지도 는 조선로동당의 계획과 비준에 의해 추진된다. 먼저 조선로동당 중앙위원회는 경호 담당인 호 위총국과 협의해 일정을 잡고, 일정이 확정되면 당 전문부서인 조직지도부가 현지지도 계획을 작성한다. 매해 연말 당 조직지도부가 최고지도 자의 지도방향을 듣고 다음해 대상지역 내용 등 을 선정한다. 이를 바탕으로 ‘지도계획서’를 작 성하고 조선로동당 정치국의 사전 검열을 받은 다음 최종적으로 정치국에서 토의·비준된다. ‘지도계획서’는 현지지도 지역과 분야, 협동농 장, 공장 등 지도단위의 방문날짜부터 도당 군당 회의소집 날짜까지 상세하게 작성된다. ‘지도계 획서’가 확정되면 조직지도부 내의 검열지도1과 에서 각 분야의 지도원들을 중심으로 검열 지도 원을 조직해서 파견한다. 이들은 해당 지역에 가 서 지역 책임비서와 회의를 가진 다음 각 분야의 책임자들과 토의, 검열요강을 주지시킨다. 또한 검열 지도원들은 지역, 공장 기업소 농장에 대해 전반적인 사업검열을 한 다음 최고지도자가 도 착하기 전까지 종합보고서를 작성해야 하며, 현 지지도의 기초자료가 된다. 최고지도자가 도착하면 검열지도원전체회의가 소집되어 구두로 대상지역의 전반적인 상황이 보 고된다.

이 과정을 통해 집중적으로 시찰할 지역 이나 공장, 협동농장이 결정되고 도당 상무위원 회 또는 전원회의 일정이 확정된다. 현지지도가 끝나면 중앙당에서 전체 성과와 문제점을 다시 한번 총화하고, 이를 다른 도 지역으로 확산시키 는 후속조치가 이뤄진다. 현지지도가 끝나면 그지역에서는 현지지도의 결론에 해당하는 ‘현장교 시’를 관철하기 위한 집회가 열리며, 다른 지역에 서도 이를 학습하도록 후속조치가 이뤄진다. 주민들에게는 현지지도에 대하여 하루 또는 며 칠 뒤 로동신문과 조선중앙방송 등 언론매체를 통해서 알려주고 있다. 이처럼 현지지도는 단순 히 시찰로 끝나는 것이 아니라 전국적으로 일반 주민들에게까지 그 내용이 숙지되는 절차를 거치 게 된다. 현지지도가 끝난 후에는 현지에서 내린 지시나 방침에 대한 관철을 다짐하는 ‘충성결의 모임’을 진행하며, ‘현지지도 사적비’와 ‘현지지 도 말씀판’ 등을 건립해 혁명사적지로 조성하고 있다. 이를 정리해 보면, 북한에서 현지지도는 매 우 체계적으로 이루어지는 고도의 정치적 행위라 고 할 수 있다. 중앙과 지방의 긴밀한 협의를 통 해 현지지도의 계획이 수립된다. 실제 현지지도 를 통한 최고지도자에 대한 충성심을 불러일으킴 과 동시에 후속작업으로서 현지지도의 성과를 유 지·확산함으로써 계획과 실천이 유기적으로 이 루어지도록 하는 일련의 과정인 셈이다. 한편 이런 현지지도의 준 비과정은 크게 3가지로 구 분할 수 있다. 승용차와 열 차 그리고 극히 희소한 경 우지만, 비행기를 이용한 현지지도가 그것이다. 현지 지도의 대상이 결정되면, 우선 이동수단을 채택하고 그 준비과정에 따라 최고지 도자의 호위업무에 동원되 는 경호기관이 그 업무를 맡게 된다. 일반적으로 승용차를 이용한 호위업무에는 호 위사령부(10만 명, 1개 군단 병력)이 투입되어 도로 곳곳 300m에 한 명 꼴로 배치가 이뤄진다. 이 경우 현지지도의 시간과 장소는 전혀 알려지 지 않은 상태에서 국가보위성 5총국(호위업무 전담반)의 지휘 아래 통제력이 발휘된다. 그 다 음은 열차를 통한 현지지도인데, 인민보안성이 담당한다. 이 보안성의 모든 단위 요원들은 열차 가 도착하기 30분 전에 1인당 철길 레일 400m 를 담당하고 거기에 양옆으로 30~40cm 높이의 얇은 낚싯줄을 연결해 무단 침입자의 동선을 파 악할 수 있게 전자신호체계를 구축해야 한다. 그리고 행사 시간 30분 전에는 철도원복으로 위장하고, 철도 근무요원들을 감금 또는 소개(疏開)시켜야 한다. 마지막으로 비행기를 통한 현지 지도는 국가보위성과 북한 항공기관이 전담하는 데 총체적으로 이 3가지 호위업무의 총괄기관은 국가보위성 5총국이 맡고 있다.